Academia Igarapemiriense de Letras (AIL)
Neste momento, compartilhamos, com declarada alegria, o quarto texto da série de Lives (de sábado) do Prof. Titular da UFPA, miriense Paulo Sérgio de Almeida Corrêa, cuja pesquisa vem dizer sobre a presença dos vereadores(as) e seu papel diante da formulação e acompanhamento das políticas públicos na esfera municipal. O artigo, síntese escrita da pesquisa, está intitulado "OS VEREADORES E O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DA POLÍTICA PÚBLICA E DE GESTÃO DO ORÇAMENTO MUNICIPAL".
Vamos ao artigo, aqui divulgado na íntegra, agradecendo ao eminente pesquisador da Faculdade de Educação/Instituto de Ciências da Educação (FE/ICED) da Universidade Federal do Pará. Segue:
OS
VEREADORES E O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DA POLÍTICA PÚBLICA E DE GESTÃO DO
ORÇAMENTO MUNICIPAL[1]
Paulo Sérgio de
Almeida Corrêa
Professor Titular
Faculdade de Educação. Instituto de Ciências da
Educação
Universidade Federal do Pará
Mestre e Doutor em Educação.
Bacharel em Direito. Especialista em Direito
Eleitoral
Poeta. Músico. Compositor
Membro da Academia Igarapemiriense de Letras
RESUMO
Este estudo foi
desenvolvido para compreender a importância das políticas públicas, os principais
instrumentos de planejamento e gestão aplicados em sua formulação, os
procedimentos que podem ser adotados pelos vereadores para atuar e fiscalizar
durante esse processo, visando a qualidade dos projetos e atividades
integrantes do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias, da Lei
Orçamentária Anual, bem como o controle do orçamento público municipal.
Pesquisa fundamentada em notícias, fontes bibliográficas e documentais, que
cobriu o tempo histórico de 1988-2020. Devido à importância da qual estão
revestidos, os instrumentos de planejamento e gestão não podem ser transformados
em documentos que cumprem apenas uma função orçamentária e burocrática, cuja
destinação final seja sua publicação no Portal Transparência e remessa aos
Tribunais de Contas, pois deles dependerá a qualidade das políticas públicas
propostas, os meios e recursos públicos adotados para implementá-las, o
bem-estar dos destinatários e o desenvolvimento municipal, estadual, regional e
do país, alvos das ações organizadas pelo Estado. Por mais que a participação
popular esteja formalmente constituída como um direito fundamental para o
exercício de cidadania, o processo de formulação e controle dos principais
instrumentos de planejamento e gestão adotados pela Administração Pública, tem
sido conduzido pelos agentes que pertencem ao Poder Executivo, ao Poder
Legislativo e aos Tribunais de Contas, havendo diminuta inserção da sociedade
em geral na definição, controle e avaliação das políticas públicas.
PALAVRAS-CHAVE:
Administração pública. Planejamento das políticas públicas. Gestão financeira.
Atuação do Vereador.
INTRODUÇÃO
O processo de produção
das políticas públicas, assim como a gestão do orçamento financeiro aplicado em
sua execução, envolve a participação de diferentes atores. Dentro do Estado
Democrático de Direito que caracteriza a forma política da sociedade
brasileira, por força da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988, a elaboração de tais políticas conta com a presença do Poder Executivo,
do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e da sociedade, uma vez que esta
escolhe os políticos que atuarão, por tempo determinado da legislatura, como
seus representantes eleitos pelo voto popular, direto e secreto.
Desse modo, tanto na
esfera federal, quanto estadual, distrital e municipal, os Poderes Públicos têm
responsabilidades específicas no processo de planejamento e gestão das
políticas públicas que devem ser direcionadas à sociedade, principalmente
aquelas que almejam assegurar direitos e garantias fundamentais previstos em
lei.
Embora o Brasil tenha
se constituído um Estado Democrático de Direito a partir do ano de 1988, a
prestação dos serviços públicos à sociedade ainda acontece sob a forma de ações
assistencialistas prestadas pelos representantes políticos, visando fortalecer
os vínculos de dominação com a comunidade dos eleitores. Dessa maneira, as
políticas públicas deixam de ser referência e perdem o lugar de importância que
deveriam alcançar em determinada sociedade, degenerando-se em troca de favores que
envolvem o proveito de bens e serviços para atender interesses particulares,
mediante concessão de apoio político, bajulação e voto.
Agindo dessa forma, os
representantes eleitos estariam atribuindo maior atenção aos benefícios obtidos
ou que possam receber com sua atuação assistencial, do que reivindicar
interesses públicos de repercussões gerais sobre a coletividade. Tal atitude,
além de repugnante, constitui crime, afeta a democracia, fragiliza o processo
de formulação das políticas públicas, minimiza a participação popular e da
sociedade civil organizada na definição dos rumos que serão seguidos pelo
Brasil, pelos Estados, o Distrito Federal e Municípios.
O Poder Público - distribuído
nos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário - não representa o ator
exclusivo a quem deva recair a responsabilidade pela elaboração e fiscalização
das políticas públicas; igualmente importante é assegurar a participação da
sociedade, seja de forma individualizada, institucionalizada, ou mediante
atuação dos Conselhos Municipais, a fim de que os interesses públicos
prevaleçam.
Diante da temática
deste estudo, elaborei as seguintes perguntas: Que importância tem o
planejamento no processo de elaboração das políticas públicas? Quais os atuais
instrumentos de planejamento e gestão essenciais à formulação das políticas
públicas e sua fiscalização? Como deve ser efetivada a atuação dos Vereadores
no processo legislativo de formulação e gestão orçamentária das políticas
públicas na Cidade de Igarapé-Miri, Estado do Pará, Brasil?
A investigação foi conduzida
com o objetivo de compreender a importância dos atores coletivos na elaboração das
políticas públicas, os principais instrumentos de planejamento e gestão
aplicados em sua formulação, os procedimentos que podem ser adotados pelos
vereadores para atuar e fiscalizar durante esse processo, visando a qualidade
dos projetos e atividades integrantes do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes
Orçamentárias, da Lei Orçamentária Anual, bem como o controle do orçamento público
municipal.
A pesquisa
bibliográfica está amparada em notícias capturadas em meios virtuais e produção
científica propagada por diferentes meios de divulgação; houve consulta ao
texto da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, da Lei de Responsabilidade
Fiscal, da Lei Orgânica Municipal de Igarapé-Miri, do Plano Plurianual, da Lei
de Diretrizes Orçamentárias, da Lei Orçamentária Anual, do Portal do Tribunal
de Contas dos Municípios do Estado do Pará e do Portal Transparência da Câmara
Municipal de Igarapé-Miri. Estabeleci como período histórico os anos de
1988-2020.
A atuação do Vereador
em face do processo legislativo de construção das políticas públicas, tornou-se
assunto propagado em notícias[2]
e muito estudado nos meios acadêmicos, o que impulsionou diversas pesquisas,
cujos resultados estão disponíveis para acesso em diferentes veículos, tais
como: (ALMEIDA; LOPES, 2011); (BARCELLOS, 2018); (FÉLIX; CHAGAS, 2017); (KLEBA,
2010); (SALLES, 2014); (FERNANDES; SILVA; GOMES, 2015).
Além da introdução,
conclusão e referências, o texto está organizado em três seções: na primeira,
aborda as políticas públicas e a participação dos atores em sua formulação; a
segunda parte versou sobre os instrumentos de planejamento e gestão; a
terceira, está concentrada no estudo do processo legislativo para elaboração
dessas políticas públicas a partir da particularidade de Igarapé-Miri, cidade
do Estado do Pará, da Região Norte do Brasil.
POLÍTICAS
PÚBLICAS E PARTICIPAÇÃO DOS ATORES COLETIVOS
A Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, consagrou a participação popular como
um direito fundamental imprescindível par o exercício da cidadania, da
dignidade e defesa de direitos (art. 1º, II, III); no acesso à informação (art.
5º, XXXIII); seja por ocasião da escolha de representantes, mediante plebiscito,
referendo e iniciativa popular, para Câmara dos Deputados, Assembleias
Legislativas e Câmara de Vereadores (art. 14, III; 27, § 4º; 29, XIII); na
cooperação das associações representativas (art. 29); na condição de usuário de
serviços (art. 37, § 3º), na gestão democrática e descentralizada (arts. 194;
206), nas organizações representativas para formulação das políticas e controle
das ações do Poder Público (art. 204); nas audiências públicas (art. 58, II).
Na esfera de
abrangência da Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101, de 04 de maio do ano de
2000, a participação popular está assegurada nos processos de elaboração de
planos e leis orçamentárias, inclusive mediante realização de audiências
públicas (art. 48, § único), no acesso para consulta e apreciação das
informações sobre as contas públicas (art. 49); e na atuação no conselho fiscal
como entidade representativa da sociedade (art. 67).
O Estatuto das Cidades,
instituído com a Lei nº 10.157, de 10 de julho de 2001, igualmente determina
que a gestão orçamentária e seu planejamento devam ser obrigatoriamente
precedidos da realização de audiência pública, a fim de que seja apreciado e
votado na Câmara Municipal (art. 43), já que são diretrizes dessa lei a gestão
democrática e a participação popular (art. 2º, II), bem como os instrumentos de
política urbano os planos nacionais, regionais e estaduais, o plano diretor,
plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento
anual, gestão orçamentária participativa, planos, programas e projetos setoriais e planos
de desenvolvimento econômico e social (art. 4º).
A Lei nº 4.948, de 06 de outubro de 2006, criou
o Plano Diretor Participativo do Município de Igarapé-Miri, e nela está
assegurada como princípio a participação popular no planejamento e gestão municipal
(art. 1º, IV), a democracia participativa e descentralizada (art. 3º), e previu
nos instrumentos de política urbana os instrumentos de democratização da
gestão urbana, tais como: Conselhos municipais; Fundos municipais; Gestão
orçamentária participativa; Audiências e consultas públicas; Conferências
municipais; Iniciativa popular de projetos de lei; Referendo popular e
plebiscito (art. 120, VI).
Além disso, nesse Plano
Diretor os arts. 139, 140 e 141, asseguram processos democráticos e
participativos na “elaboração e revisão dos instrumentos de planejamento e
políticas sociais”. Por outro lado, os arts. 154 a 162 estabelecem as
diferentes instâncias de participação: Conferência Municipal do Plano Diretor; Assembleias
Regionais e Setoriais; Audiências públicas; Iniciativa popular de projetos de
lei, de planos, programas e projetos; Plebiscito e referendo popular; Orçamento
Participativo; Conferências e Conselhos Municipais Setoriais.
Estudo de Almeida e
Lopez (2011, p. 7-8) sobre a representação política local, revelou o modo como
atuam os vereadores quando do exercício de seu mandato eletivo perante o
eleitorado e em face do Poder Executivo Municipal. As análises indicaram que o
grau de pobreza do eleitor leva-o a demandar dos vereadores a prestação de
serviços, mas os parlamentares o fazem na condição assistencialista ou enquanto
mediadores, porém, mantendo forte elo de subordinação ao Poder Executivo.
Assim, as práticas clientelísticas interagem com as atividades de legislar e
fiscalizar que devem ser desempenhadas pelos agentes políticos.
Existem pelo menos
quatro modelos agregadores de representação de interesses: partidário,
pluralista, corporativista e clientelista. A respeito deste último, compõe-se das
seguintes características:
Por fim, no modelo clientelista,
não há agregação dos interesses, que têm natureza essencialmente particular,
sendo ou individuais ou comuns a número reduzido de indivíduos, geralmente da
mesma localidade. Nesse caso, estabelece-se uma relação de troca direta entre o
representante e um ou mais eleitores – os clientes –, na qual aquele entrega
bens e serviços básicos mediante a expectativa de apoio político do eleitor, sobretudo
na forma de voto.
A principal característica da
relação clientelista é o caráter pessoal da troca. Pelo lado do cliente, é
provável que a personalização esteja fundada no seu sentimento de gratidão ao
representante, sentimento esse que, por sua vez, decorre da percepção que ele
faz um favor ao lhe prover bens e serviços essenciais. O representante, por sua
vez, tem incentivo para estimular a personalização na medida em que ela cria
laços de lealdade e, assim, reforça a expectativa de que o eleitor retribua com
o voto (ALMEIDA; LOPEZ: 2011, p. 10).
O clientelismo - que
também está presente no sistema político brasileiro - sofre mutações e assume
formas diversas: patronagem (os
benefícios distribuídos são cargos e empregos públicos); nepotismo (benefício a parentes); casework (serviços assistencialistas diretamente aos eleitores, com
recursos públicos e privados); pork barrel (concessão de benefícios
particulares na forma de recursos e projetos de infraestrutura). Dependendo da
feição assumida, as relações serão estabelecidas de maneira direta,
pessoalizada ou em rede (ALMEIDA; LOPEZ: 2011, p. 11).
A dependência e subordinação são elementos de
grande destaque no modelo clientelista de representação política. Nele os
vereadores têm como preocupação nuclear a ampliação de seu prestígio perante os
destinatários dos bens e serviços ofertados, a fim de que as ações prestadas
lhes possam render votos nas campanhas eleitorais. Desse modo “as políticas
assumem caráter estritamente particularista, visando atender a interesses
imediatos” (ALMEIDA; LOPEZ: 2011, p. 11).
Felix e Chagas (2017,
p. 217-234), investigaram a atuação do Poder Legislativo Municipal, tendo como
parâmetro algumas percepções da população. Tanto o agir dos agentes políticos
quanto a participação social têm relevância para que sejam atendidas as
demandas por bens e serviços, dos quais devem resultar o desenvolvimento
municipal. Embora a Câmara Municipal detenha competências para legislar sobre
políticas públicas, predominam relações clientelísticas, evidenciando-se a
baixa capacidade para legislar e forte dependência do Poder Executivo
Municipal. Todavia, os cidadãos estão distantes do Poder Legislativo e não se
interessam pela produção legislativa, o que dificulta a participação social na
definição das políticas públicas, já que os vereadores pouco atendem as
demandas existentes e não formulam projetos de leis coerentes, por isso a
população se mostra indiferente e insatisfeita com a atuação dos parlamentares,
panorama esse que pode vir a ser alterado à medida em que seja fortalecida a
participação social, melhoria na renda, no nível de escolarização e exercício
de cidadania por meio da consciência crítica.
Em análise feita por
Barcellos (2018, s/p), foi possível perceber que o Poder Legislativo Municipal
representa um importante agente no processo de produção das políticas públicas,
uma vez que os vereadores são “a base da pirâmide política” e, por meio de sua
intervenção, deveria ocorrer a “construção coletiva da política pública”, pois
são lideranças, representam interesses, fazem a mediação dos conflitos sociais.
A formulação das políticas públicas resulta da intervenção de um Estado
democrático estável, que se relaciona com organizações sociais, instituições,
entidades políticas e agentes fiscalizadores. A partir da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, os municípios se fortaleceram como
entes federados e isso repercutiu na competência do Poder Legislativo para
formular leis e políticas públicas, uma vez que estas “são meios para manejar
antagonismos sociais”. Logo, tanto os legisladores quando a sociedade
organizada, têm papel importante no processo de construção dessas políticas, de
modo a aprimorar as formas de intervenção na prestação dos bens e serviços
públicos para a produção do bem comum. Para tanto, as ações do legislativo
devem fortalecer a democracia, enfocar a ação educativa da instituição e a
otimização do trabalho parlamentar dos agentes políticos e dos servidores
públicos efetivos ou temporários que prestam serviços.
Estudo feito pelo IBAM
(2015) abordou aspectos relacionados ao vereador e a Câmara Municipal,
revelando que o município atualmente está revestido de autonomia e possui
competências sobre várias matérias, que a Câmara e os vereadores têm suas
prerrogativas, mas devem preservar a participação popular nos processos
legislativos voltados às diferentes áreas. No que se refere à participação
popular, esclarece que existem vários tipos: sistema representativo para
escolha de representantes; no acesso à informação e responsabilização dos
governantes e gestores públicos; com a participação nas decisões
político-estratégicas e tática operacionais; na gestão compartilhada e
cogestão. Nota-se, pois, que da participação popular pode resultar o
fortalecimento da representatividade e legitimidade dos governantes, aprimoramento
das ações governamentais, o interesse da população-alvo das ações, maior
eficiência e efetividade das ações projetadas e realizadas, democratização do
governo e da gestão pública, cultivo da cultura e a prática da cidadania.
A participação popular
se expressa em diversos mecanismos: no direito de votar e ser votado, de forma
secreta; na realização de plebiscito e referendo; na cooperação das associações
representativas no planejamento municipal; na iniciativa popular de projetos e
leis; na formação de Comissão permanente na Câmara Municipal; na proposição de
Ação Popular, o Mandado de Segurança e Mandado de Injunção para tratar de
direitos e deveres individuais e coletivos; na gestão democrática; na discussão
de projeto de lei; nas Consultas Públicas (debates públicos, Comissões com
representantes do governo e da sociedade, Seminários, Reuniões); na participação
da população e de associações representativas dos vários segmentos da
sociedade; nas Audiências Públicas; na atuação dos membros dos conselhos; nos Conselhos
Gestores de Políticas Públicas; e na cidadania ativa dos indivíduos em defesa
de seus direitos e deveres como membros de uma coletividade (IBAM: 2015, p.
24-30).
Salles (2014), ao
discutir a gestão democrática e participativa, destacou que existe forte
vínculo entre o município e a democracia participativa, uma vez que esta é
complemento da democracia representativa. Fortalecer a participação como
cidadania na gestão do município, torna-se tarefa essencial, “pois a
representação dos cidadãos, por meio da Câmara de Vereadores, é muito
importante, mas não suficiente para que de fato se concretize a democracia no
âmbito local”. Principalmente se for considerado o descrédito no trabalho do
vereador:
Assim, se as pessoas não
acreditam na função do vereador, não há porque acompanhar seus trabalhos,
comparecer à Câmara nas audiências públicas ou mesmo nas sessões ordinárias. Os
que cercam os vereadores com muita frequência o fazem para solicitar algum
favor, para si ou para seu bairro ou rua. Ou seja, forma-se um elo espúrio
entre representante e representado, assentado na incompreensão de ambas as
partes sobre o papel do legislador e nos resultados pragmáticos dessa relação,
convenientes para as duas partes (SALLES, 2014, p. 26-27).
Tanto da parte dos
legisladores, quanto dos representados, é preciso redimensionar as posturas e
práticas a fim de consolidar a gestão democrática no espaço público da Câmara
Municipal e fortalecer a participação social na defesa dos direitos e garantias
previstos em lei, especialmente os bens e serviços de interesse coletivo. Neste
contexto, “O fortalecimento da Democracia no Brasil exige a reabilitação da
atividade política aos olhos da população e a combinação do sistema
representativo com os mecanismos de Democracia Participativa” (SALLES, 2014, p.
57).
Fernandes, Silva e
Gomes (2015, p. 14-29) também investigaram a respeito da participação popular
na Câmara Municipal, com foco na cidade de Ibicuitinga - Ceará, e perceberam que,
embora exista vontade de realizar boa gestão no Poder Público, há escassez do
exercício desse direito junto ao Poder Legislativo, por falta de interesse
público e em razão da dificuldade de acesso a informações sobre o que acontece
na gestão. A participação popular é um direito constitucional, o qual não se
materializa somente na escolha dos representantes políticos em época de
eleição, mas também deve ser exercido na gestão pública, tendo em vista o
controle social das atividades desenvolvidas pelo Estado.
Kleba (2010, p. 793) discutiu
o papel e lugar de importância dos conselhos gestores, principalmente no
controle social das políticas públicas, cujos resultados da pesquisa indicaram
que:
Os conselhos gestores são espaços
de exercício de cidadania, o que requer maior atuação na criação e no
fortalecimento de canais e processos de diálogo com diferentes atores sociais,
constituindo elos na rede de parcerias em prol do enfrentamento dos problemas
sociais da cidade e da construção de condições favoráveis à vida.
Por mais que os conselhos
gestores estejam legalmente instituídos como órgãos do Poder Público, os seus
representantes vivenciam uma “sobrecarga de atribuições burocráticas,
restringindo o debate político inerente ao papel dos conselheiros”, o que tem
inviabilizado a efetiva democratização do poder (KLEBA, 2010, p. 793-794).
Embora tenha papel
deliberativo, fiscalizador, normativo, consultivo, de comunicação da
informação, existem outras atribuições atreladas ao funcionamento executivo dos
conselhos municipais, porém, ainda se faz necessário fortalecer a interação com
a sociedade, de modo que seja estimulada a participação de outros atores no
controle social das políticas públicas, uma vez que “O próprio conselho
constitui-se em espaço propulsor de cultura cívica e capital social, podendo
desempenhar um papel significativo na mudança da sociedade” (KLEBA, 2010, p. 797-801).
INSTRUMENTOS
ESSENCIAIS NO PLANEJAMENTO E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Gontijo (s/d, s.p.), ressalta que
existem vários instrumentos de planejamento e orçamento adotados pela
administração pública em nível do governo federal, estadual, distrital ou
municipal, são eles: Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias -
LDO, Lei Orçamentária Anual - LOA, Relatório Resumido de Execução Orçamentária
– RREO (bimestral), Relatório de Gestão Fiscal – RGF (quadrimestral), Prestação
de Contas (anual) e o Relatório de Avaliação do PPA (anual). Esses documentos
são apreciados e votados pelos parlamentares (Senadores, Deputados Federais e
Estaduais, Vereadores) e devem ser encaminhados pelo Poder Executivo (Presidente,
Governador, Prefeito) ao Tribunal de Contas da União - TCU, Tribunal de Contas
do Estado - TCE e Tribunal de Contas dos Municípios TCM, instâncias
responsáveis por realizar a auditoria e fiscalização. Tanto na fase de produção
quanto após sua aprovação e sanção, esses documentos devem ser disponibilizados
para acesso público, de modo a assegurar a participação da sociedade em sua
elaboração, acompanhamento e avaliação.
Na percepção de Araújo (2014, p.
6), a construção do orçamento público representa uma oportunidade para que o
município efetive o planejamento e controle das políticas públicas e dos
recursos alocados para sua execução, pois considera que “O orçamento público é
a base para uma gestão eficiente dos recursos públicos, é de elaboração
obrigatória e serve de marco para o desenvolvimento local”, devendo-se
assegurar a participação popular em sua edificação e controle social.
Arantes Paulo
(2014, p. 171-172) estudou o plano plurianual e verificou que esse instrumento
de planejamento e gestão, criado com a Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988 (art. 165) para organizar a ação do Estado, sofre com a crise de
identidade porque “ainda não foi reconhecido como um efetivo instrumento de
planejamento e gestão estratégica” por ser frequentemente “definido como um
documento burocrático e de pouca utilidade”. Ao contrário dessa percepção, a
pesquisa evidenciou que “o legislador constituinte criou o PPA para ser um
instrumento de planejamento e gestão estratégica, com o papel de integrar o
planejamento à execução das políticas públicas”, mas as estruturas adotadas
para sua construção e a metodologia empregada em sua formulação, representam
fatores negativos que levam ao seu afastamento em relação aos objetivos fixados
em lei.
No período
histórico de 1991 a 2019, o governo federal sancionou diversos Planos
Plurianuais, o que evidencia ter esse instrumento adquirido importância
estratégica na formulação das políticas de Estado e de Governo. Sabendo-se que
a cada ano deve ser produzida a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei
Orçamentária Anual, chega-se a um total de 29 LDOs e 29 LOAs.
Quadro 1 – Planos Plurianuais formulados pelo Poder Executivo Federal do
Brasil
Instrumento
|
Período
|
Presidentes
|
Plano Plurianual
|
1991-1995
|
Fernando Affonso Collor de Mello
Itamar Franco
|
1996-1999
|
Fernando Henrique Cardoso
|
|
2000-2003
|
||
2004-2007
|
Luiz Inácio Lula da Silva
|
|
2008-2011
|
||
2012-2015
|
Dilma Vana Rousseff
|
|
2016-2019
|
Dilma Vana Rousseff
Michel Miguel Elias Temer Lulia
|
|
2020-2023
|
Jair Messias Bolsonaro
|
Fonte: Construído a partir de Arantes Paulo (2014) e leis do PPA[3].
Em regra, o
Plano Plurianual tem duração de quatro anos, mas o de 1991-1995 perdurou por 5
anos. Outro aspecto a destacar, é que sua elaboração e sanção ocorre em uma
gestão e o quarto ano incide no primeiro ano da gestão posterior, podendo
coincidir com o mesmo gestor, caso tenha obtido sua reeleição. São exemplos os
casos dos Presidentes Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva e
Dilma Vana Rousseff, em cujos períodos à frente da chefia do Governo Federal,
produziram dois planos cada um.
Trabalho elaborado por Pinheiro (2013, p. 6), mostrou que o orçamento
público representa um importante instrumento de planejamento e controle que
deve ser empregado no aprimoramento da gestão pública, servindo como estratégia
administrativa e financeira capaz de orientar “a tomada de decisões do gestor
público”.
Por mais que se reconheça o pouco prestígio institucional atribuído aos
instrumentos de planejamento e gestão do orçamento público, eles são
fundamentais na previsão das ações de Estado e na política de governo, pois são
indispensáveis ao fortalecimento dos espaços de participação democrática, na
promoção da cidadania, no bem-estar coletivo e no trabalho dos parlamentares.
PLANEJAMENTO E
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NA CÂMARA MUNICIPAL DE IGARAPÉ-MIRI
O
Poder Legislativo Municipal é congrega parte dos agentes essenciais ao processo
de formulação do PPA, da LDO e da LOA, uma vez que todos eles são documentos
com tramitação obrigatória para apreciação e aprovação na Câmara Municipal,
assegurando-se a participação popular durante essa construção, em seu
acompanhamento e avaliação.
A Lei Orgânica
Municipal de Igarapé-Miri (2012), foi promulgada pelos representantes do povo,
eleitos democraticamente (Preâmbulo e § único, art. 1º). De forma direta,
qualquer cidadão pode obter acesso a documentos e informações (arts. 4º, 17, II,
21, 64, V); acesso aos direitos fundamentais de à educação, à saúde, ao
trabalho, ao lazer, à segurança, à previdência social, à proteção, à
maternidade e à infância, à assistência aos desamparados, ao transporte, à habitação
e ao meio ambiente equilibrado (art. 5º). Além disso, a soberania popular é
exercida pelo voto direto e secreto e mediante realização de plebiscito,
referendo e da iniciativa popular para formular lei ou emenda à Lei Orgânica,
inclusive em regime de urgência (arts. 7 a 9, 77, III, 78 § 1º, 81).
Também previu
mencionada Lei Orgânica Municipal sobre a participação popular no planejamento
municipal, sendo os conselhos e órgãos colegiados espaços de cooperação
auxiliares da administração no planejamento, inclusive defesa do consumidor,
associações e grêmios (arts. 18, 35, 137, 142, 172, 179, VII, 183, 213, 220,
242). Todavia, os controles externos e internos são exercidos pela Câmara
Municipal com auxílio do Tribunal de Constas dos Municípios, mas qualquer
cidadão, partido político, associação ou sindicato tem legitimidade para
denunciar irregularidade ou ilegalidade (art. 19, § 4, 89).
Determinou a Lei
Orgânica Municipal a realização de audiências públicas “para prestar
informações e esclarecimentos e receber sugestões sobre as políticas, planos,
programas, projetos ou legislação de interesse municipal” (art. 20); a
participação dos servidores em colegiados dos órgãos públicos municipais e
participar de diretoria de sua entidade sindical (art. 22, II e XXXII, 113, a);
competindo ao município elaborar orçamento anual e plano plurianual, plano
diretor (art. 41, XIII, XIV, 48, I, II, III); ouvir a sociedade civil
organizada (art. 41 XX); principalmente por considerar que são públicas as
sessões da Câmara Municipal (art. 67).
É de competência
das comissões da Câmara Municipal realizar Audiências Públicas com entidades da
sociedade civil e receber petições, reclamações, representações ou denúncias
idôneas de irregularidades decorrentes de ações ou omissões de agente público
(art. 74, § 2º, II, V).
Segundo o que
determina a Lei Orgânica, são de iniciativa do Prefeito as leis relacionadas ao
PPA, LDO e a LOA (art. 79, IV, 109, 110, 111), as quais não podem ser objeto de
lei delegada, inclusive o plano diretor que é instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana (art. 86, § 1º, II, 121). É também sua
atribuição prestar contas anualmente 60 dias após a abertura do ano legislativo
e remeter à Câmara Municipal o plano plurianual de investimentos, o projeto de
lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta lei
(art. 98, XXII, XXV); seus Secretários devem planejar e avaliar as atividades e
produzir relatórios anuais (art. 101, I, II); qualquer contribuinte pode
exercer a fiscalização contábil das contas públicas (art. 88).
Em matéria de
finanças públicas, as despesas a serem realizadas devem ter sido aprovadas pela
Câmara Municipal, sendo vedado o início de programas ou projetos não incluídos
na lei orçamentária anual; ou, caso o investimento ultrapasse um exercício
financeiro, não poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou
sem lei que autorize a inclusão (art. 105, 108, I, § único).
Quadro 2 – Instrumentos formulados pelo Poder Executivo
Municipal de Igarapé-Miri
Instrumentos
|
Período
|
Sanção
|
Submissão à Câmara Municipal
|
PPA[4]
|
2018-2020
|
03.01.2018
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Deve ser aprovado no primeiro ano de cada mandato
Submetido até 30 de junho do ano de sua aprovação
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2014-2017
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13.12.2013
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2010-2013
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28.07.2010
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LDO
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2020
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17.07.2019
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Deve
ser apresentada até o dia 30 de abril e apreciada até 30 de junho do ano anterior
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2019
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06.08.2018
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2018
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20.07.2017
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2017
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01.07.2016
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LOA
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2020
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17.01.2020
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Submetida até o dia 15 de outubro do ano anterior
Deliberação até o final da corrente sessão legislativa (dia 15 de
dezembro)
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2019
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20.12.2018
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2018
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03.01.2018
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2017
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19.12.2016
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Fonte: Portal
Transparência https://igarapemiri.pa.gov.br/ e Lei Orgânica
Municipal de Igarapé-Miri, 2012.
Quando
são observados os prazos em que houve sanção do PPA, da LDO e da LOA, nota-se
que em muitos casos (81,81%) ocorreu o descumprimento do tempo estabelecido por
lei, violando o art. 66 da Lei Orgânica Municipal que determina: “A Câmara
Municipal reunir-se-á, anualmente, em sua sede, de 1º de fevereiro a 30 de
junho e de 1° de agosto a 15 de dezembro, independentemente de convocação, com
o número de sessões semanais, horários e dias definidos em regimento interno”,
dispondo o Prefeito de 48h para promulgar as leis e, caso esteja
impossibilitado, caberá ao Presidente da Câmara ou seu Vice-Presidente em igual
prazo (art. 66, § 7º).
O
descumprimento dos trâmites e prazos processuais por parte dos agentes
públicos, principalmente quando se refere aos instrumentos de planejamento e
gestão, implica na prática do crime de responsabilidade que tem sido cometido
tanto pelo Poder Executivo quanto o Legislativo, podendo ter como consequências
jurídicas a cassação de mandato eletivo e a inelegibilidade.
Na
esfera de atuação da Câmara Municipal de Igarapé-Miri, ainda é recente a
experiência de democratização do acesso à informação, e ganhou maior impulso
mediante interferência do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará -
TCM-PA, que formalizou o Termo de Ajustamento de Gestão nº 185/2017/TCM-PA, de
20 de abril de 2017, visando ajustes do Poder Legislativo à lei de acesso à
informação nº 12.527/2011.
Quadro 3 – Relatórios de Gestão Fiscal da Câmara
Municipal de Igarapé-Miri
2019
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2018
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2017
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Fonte: Portal Transparência.
Atualmente,
é possível acessar versões digitais do PPA, da LDO e da LOA, os relatórios
quadrimestrais dos anos de 2017, 2018 e 2019, assim como decretos e leis
sancionadas pelo Poder Executivo Municipal. O portal conta ainda com o
Atendimento ao Cidadão (presencial e virtual) por meio do Sistema de
Atendimento ao Cidadão, no qual o usuário encontrará formulários para saber: como pedir uma
informação,
como acompanhar seu pedido e como entrar com recurso, nas formas presencial e
eletrônica.
CONCLUSÃO
Com este estudo,
tornou-se possível a compreensão a respeito da importância da atuação dos
parlamentares, dos agentes da sociedade civil organizada e dos conselheiros no
processo de formulação das políticas públicas; destacando-se que existem
instrumentos de planejamento e gestão disponíveis para organizar as formas de
intervenção do Governo Federal, Estadual, Distrital e Municipal na promoção de
bens e serviços públicos; do papel de destaque dos vereadores no que se refere
à construção do PPA, da LDO e da LOA e a consequente fiscalização dos
resultados das receitas e despesas empregadas para viabilizar os programas e
atividades destinadas à promoção do bem comum e desenvolvimento econômico e
social.
No âmbito do Estado
Democrático de Direito, o processo de formulação, acompanhamento e avaliação
das políticas públicas, não deve ser conduzido com exclusividade pelo Poder
Executivo, passando para apreciação e votação do Poder Legislativo, regressando
para veto, sanção e publicação do Presidente, Governador ou Prefeito, cabendo
exclusivamente à população o cumprimento das leis instituídas. São muitos os
agentes que devem participar ativamente dos processos de elaboração de tais políticas,
sendo imprescindível a presença do cidadão, de suas entidades representativas,
das associações, e dos órgãos de conselhos, pois a própria lei assim obriga.
Os instrumentos
adotados para realizar o planejamento e gestão do orçamento público brasileiro
estão definidos na Constituição Federal, na Lei de Responsabilidade Fiscal, no
Estatuto da Cidade, na Lei Orgânica Municipal, mas ainda são compreendidos como
peças burocráticas e de pouca utilidade. Por outro lado, a baixa participação
da sociedade na elaboração e controle do orçamento público, faz com que
prepondere o clientelismo e as ações assistencialistas nas condutas adotadas
pelos parlamentares, fortalecendo ainda mais o vínculo de dependência do
eleitor em relação ao agente político com o qual se relaciona para alcançar vantagem
pessoal em troca de voto.
A participação popular
não é uma prestação de favor, mas um direito fundamental ao qual se vincula o
efetivo exercício de cidadania, posto que sua restrição pode enfraquecê-la em
face das dificuldades para acesso à informação e precárias condições de
dignidade humana. Daí a importância de que sejam realizadas Audiências Públicas,
plebiscitos, referendos ou a criação de leis e projetos de iniciativa popular.
Assim como merece destaque a inserção de membros da sociedade civil em órgãos e
associações representativas, a fim de consolidar a gestão democrática e
descentralizada, em especial quando se tratar da formulação das políticas públicas
e do efetivo controle de seu orçamento.
Se, de um lado, é
preciso rever a forma de atuação dos agentes políticos perante a Administração
Pública e os cidadãos, de outro, a participação popular requer maior
mobilização da sociedade, inclusive ocupando espaços nos conselhos e
associações instituídos como órgão de Estado, visando o controle social das
políticas públicas que integram os principais instrumentos de planejamento
(PPA, LDO, LOA).
Assim, no processo de
escolha das prioridades e de elaboração das políticas públicas, o planejamento
se converte em ação essencial de todo gestor público, dos agentes políticos e
da sociedade em geral. Torna-se, portanto, indispensável sua adoção quando se
tratar dos principais instrumentos de planejamento e gestão previstos em lei,
diante dos quais o protagonismo dos parlamentares poderá fortalecer a
democracia representativa e descentralizada, ou, manter os elos
assistencialistas que os fazem sobreviver da troca de favores em torno do voto,
prestígio e poder político.
Devido à importância da
qual estão revestidos, os instrumentos de planejamento e gestão não podem ser transformados
em documentos que cumprem apenas uma função orçamentária e burocrática, cuja
destinação final seja sua publicação no Portal Transparência e remessa aos
Tribunais de Contas, pois deles dependerá a qualidade das políticas públicas
propostas, os meios e recursos públicos adotados para implementá-las, o
bem-estar dos destinatários e o desenvolvimento municipal, estadual, regional e
do país, alvos das ações organizadas pelo Estado.
Na
unidade federada municipal, embora o Poder Executivo seja competente para
iniciar projetos de leis relacionados ao PPA, LDO e LOA, a apreciação e
aprovação desses documentos dependerá da atuação dos agentes políticos
vinculados ao Poder Legislativo, podendo ocorrer celeridade em seus trâmites ou
emergir conflitos entre os poderes capazes de dificultar sua aprovação e sanção
no prazo previsto em lei.
Por mais que a
participação popular esteja formalmente constituída como um direito fundamental
para o exercício de cidadania, o processo de formulação e controle dos
principais instrumentos de planejamento e gestão adotados pela Administração
Pública, tem sido conduzido pelos agentes que pertencem ao Poder Executivo, ao
Poder Legislativo e aos Tribunais de Contas, havendo diminuta inserção da
sociedade em geral na definição, controle e avaliação das políticas públicas.
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em: 04.05.2020.
[1] O texto foi
originalmente produzido para integrar a
Série de Conversas sobre Política e
Direito Eleitoral. A intenção é
realizar, a cada sábado, uma transmissão ao vivo na rede social Facebook,
especialmente pelo tempo que perdurar a pandemia do COVID 19, prosseguindo-se
também após essa calamidade pública decretada no Estado do Pará e na Cidade de
Igarapé-Miri. O acesso aos documentos produzidos, ocorrerá mediante sua
publicação no Blog do Professor Israel Araújo http://poemeirodomiri.blogspot.com/, a quem
agradecemos a gentileza de conceder esse espaço e o apoio à esta iniciativa.
[2] Políticas públicas,
fiscalização e controle são temas abordados com poder Legislativo, no IDCT. Disponível em: https://idct.org.br/politicas-publicas-fiscalizacao-e-controle-sao-temas-abordados-com-poder-legislativo-no-idct/. Acesso
em 04.05.2020.
Políticas públicas: quem faz.
Disponível em: https://www.politize.com.br/politicas-publicas-quem-faz/, Acesso
em: 04.05.2020.
[3] Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano Plurianual da
União para o período de 2012 a 2015.
Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Institui o Plano Plurianual da
União para o período de 2016 a 2019.
Lei nº 13.971, de 27 de dezembro de 2019. Institui o Plano Plurianual da
União para o período de 2020 a 2023.
[4] No intervalo de 2002-2005 (Mário da Costa Leão) e 2006-2009 (Dilza
Maria Pantoja Corrêa), vigoraram dois Planos Plurianuais, mas não estavam
disponíveis no Portal Transparência do município para que pudesse averiguar a
data de sanção. Ocuparam a chefia do Governo Municipal à época de formulação,
aprovação e sanção do Plano Plurianual em 2010-2013 (Roberto Pina Oliveira),
2014-2017 (Ailson Santa Maria do Amaral) e 2018-2021 (Ronélio Antônio Rodrigues
Quaresma).
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